Mida ja kuidas teha põhiseadustega?

IVAR RAIG,      20. aprill 2005


Kiidetud ja kirutud uue kolmikliidu (RKR) koalitsioonileppe punkt 23 kohaselt toetab valitsusliit Euroopa põhiseaduse lepingu ratifitseerimist ja korraldab Eesti põhiseaduse muutmiseks rahvahääletuse.
Nimetatud koalitsioonileppe punkti on aga vaja täpsustada – piiritleda EV põhiseaduse sätted, mis on Euroopa põhiseaduse lepinguga vastuolus, töötada välja uute põhiseaduse sätete projektid; määratleda, kuidas otsustada nende sõnastus ja leida õige aeg referendumi korraldamiseks nii Euroopa kui Eesti poliitilise protsessi kontekstis.
Eelmine valitsus teatavasti kiitis välisminister Kristiina Ojulandi ettepanekul heaks põhimõtte, et Euroopa põhiseaduse leping on Eestile välisleping ning Riigikogu põhiseaduskomisjon eesotsas Urmas Reinsaluga alustas ettevalmistusi leppe ratifitseerimiseks.
Paraku suur osa Eesti juriste polnud nõus kaasa minema poliitikute pakutud õigusliku nihilismiga ning ei toetanud ELi põhiseaduse ratifitseerimist ilma EV põhiseaduse või vähemalt selle lisasätete muutmiseta.
Näiteks endine Eesti Riigikohtu esimees ja praegune Euroopa Kohtu liige Uno Lõhmus kirjutab oma viimases artiklis (Juridica II, 2005) selgelt, et rahvahääletusel täiendatud Eesti põhiseaduse teise paragrahvi kohaselt "Eesti kuulumisel Euroopa Liitu kohaldatakse Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid kohustusi. See säte välistab põhimõtteliselt blankovolitused". Selleks, et täiendav leping ka praktikas kehtima saaks hakata, peab Eesti Lõhmuse kinnitusel muutma põhiseadust ja seda saab teha üksnes rahvahääletusel.
Eelmine valitsus ei tahtnud tunnistada Euroopa põhiseaduse lepingu ja EV põhiseaduse vastuolu ja tahtis sisuliselt rahvast petta. Eesmärgiks oli ilmselt saada Euroopa põhiseaduse lepingule heakskiitu kõige lihtsamal moel – lihthäälteenamusega Riigikogus, sest enama saavutamine polnuks rahva valdava osa toetuse minetanud valitsuskoalitsioonile jõukohane.
Euroopa põhiseaduse lepingu eksitav tituleerimine vaid välislepinguks algab juba selle nimetusest. Kõnealuse dokumendi nimetamine põhiseaduslikuks lepinguks seda peakski ju tähendama, et see on nii põhiseadus kui leping.

Rahvusvahelises õiguses sõlmitakse leping, lepe või kokkulepe iseseisvate riikide kui võrdsete sõltumatute partnerite vahel. Põhiseadus on aga riigi alusseadus, millega määratletakse riigi juhtimise institutsioonid, õigusloome mehhanismid, poliitilised eesmärgid, majanduskord ja teiste riikidega suhtlemise alused. Pisutki põhjalikum tutvumine lepingu teksti ja selle jõustamise mehhanismiga annab alust väita, et Euroopa põhiseaduse leping on leping üksnes põhiseaduse jõustumiseni. Siis saab sellest põhiseadus, mis on kõigile liikmesriikidele siduv.
Euroopa põhiseaduse lepingu projekt ei ole lihtsalt Euroopa integratsiooni edasiarendamist tähistav uus valitsustevaheline leping, sest lepingu üld- ja lõppsätete artikli 437 kohaselt tunnistatakse kehtetuks kõik olemasolevad Euroopa Ühenduse ja Euroopa Liidu lepingud, kaasa arvatud ühinemislepped, ning rajatakse õiguslikult uus Euroopa Liit, mis põhineb enda põhiseadusel.

Seadusandlik võim ei kuulu enam Riigikogule
Eestis 2003. aasta 14. septembril läbi viidud rahvahääletuse tulemusena ELi ühinemise küsimuses võib Eesti kuuluda ELi, kuid ainult lähtudes Eesti põhiseaduse aluspõhimõtetest. Seda kaitseklauslit on korduvalt tõlgendatud, et Eesti tunnistab ühenduse õiguse ülimuslikkust ulatuses, mis tuleneb liitumislepingust, kuid peab eeltingimuseks ikkagi seda, et ELi lepingute ja teiste õigusaktide tõlgendamisel ei minda vastuollu põhiseaduse aluspõhimõtetega.
Kuid Euroopa põhiseaduse lepingu jõustumisega tühistub Eesti ja ELi ühinemisleping ning ELi seadusandluse ülimuslikkus kehtestatakse Euroopa põhiseaduse lepingu sätetest lähtuvalt, mitte aga enam liitumislepingu alusel.
Eesti põhiseaduse muutmise teid on vähemalt kaks: esiteks täiendada põhiseadust uute sätetega, nii nagu seda tehti 2003. a rahvahääletusega, ja teiseks muuta mitmeid põhiseaduse sätteid, mis on ilmses vastuolus Euroopa põhiseaduse lepinguga. Kuivõrd Euroopa põhiseaduse lepingust tuleneb Eesti kohustus tagada õigusaktide (sealhulgas põhiseaduse) kooskõla ELi põhiseaduse ja muude õigusaktidega, siis õigusriigi tagamiseks ja õigusliku nihilismi vältimiseks tuleks eelistada põhiseaduse põhiteksti muutmist.
Näiteks vajab muutmist Eesti Vabariigi põhiseaduse paragrahv 59, mis ütleb lihtsalt ja täpselt: "Seadusandlik võim kuulub Riigikogule." Paraku ulatub ELi regulatsioonide ja direktiivide osatähtsus, mis on vastu võetud ELi institutsioonides, juba praegu enam kui 70 protsendini Eestis rakendatavatest õigusaktidest. Kuid praegu on see vähemalt kooskõlas liitumislepingu ja rahvahääletusel heakskiidu saanud põhiseaduse täiendamise sätetega. Liitumislepingu tühistumisel satub aga Euroopa põhiseaduse leping selles ja veel mitmes punktis Eesti põhiseadusega vastuollu.

Otsustav samm föderaalriigi suunas
Tekkinud ja veel tekkivate vastuolude ületamiseks on vaja Eesti põhiseadust muuta enne Euroopa põhiseaduse lepingu ratifitseerimist. Nii nagu seda tehti hiljuti Prantsusmaal ja on kavandanud teha näiteks Tshehhi Vabariigis, kus valitsus k.a 9. märtsi otsusega tegi parlamendile ettepaneku käsitleda Tshehhi põhiseaduse muutmist ja Euroopa põhiseaduse lepingu heakskiitmist rahvahääletusel ühtses õiguspaketis.
Euroopa Liidu põhiseadusest saab Euroopa õigusliku võimu põhialus, mis õigusvõime põhiallikana võib hakata järk-järgult asendama liikmesriikide põhiseadusi. ELi põhiseadus muutub osaks ka meie põhiseadusest, sest see on ülimuslik rahvusriigi põhiseaduse ja seaduste suhtes (I osa art 1–6) ning seda ei saa muuta teiste riikide nõusolekuta.
Uus ELi alusdokument saab olema ülimuslik mitte ainult praegu kehtivate seaduste osas, vaid potentsiaalselt ka uute seadusaktide suhtes kõikides peamistes poliitikavaldkondades. Mahukas (482 lk) Euroopa põhiseaduse leping ei jäta peaaegu ühtegi valitsemisala ainult liikmesriikide kontrolli alla. Võrreldes praegu kehtiva alusleppega on selles laiendatud ELi ainupädevuse valdkondi ja vähendatud poliitikavaldkondi, kus rahvusriikidel on ELi otsustusmehhanismis vetoõigused oma iseseisvuse ja suveräänsuse kaitsmiseks.
Tõsi, Euroopa põhiseaduse lepingu kohaselt jäävad rahvusriikide peamisteks riigile omasteks volitusteks riigieelarve ja maksude kehtestamise võim. Kuid Euroopa föderaalriigi ülesehitajad võivad taotleda sobival ajal ka nende õiguste võtmist rahvusriikidelt ning Põhiseaduse leping avab selleks õigusliku tee nii Euroopa Kohtu õiguste laiendamise kui uute rahvusriigiüleste institutsioonide loomise kaudu. Seepärast on ELi põhiseaduse jõustamine ligemale 60 aastat kestnud Euroopa integreerimise projektis kõige otsustavam samm.

Mõni referendum võib läbi kukkuda
Lepingu jõustumisel saab praegune Euroopa rahvusriikide ühendus uueks institutsiooniks, millel saab olema esmakordselt iseseisva õigusvõimega autonoomse juriidilise isiku staatus (art 1–7). Siiani ei ole ELil olnud liikmesriikidest eraldi juriidilist staatust. Praegu on veel ülemad liikmesriigid, mitte Euroopa Liit. Põhiseaduse leping muudab uue ELi juriidiliselt ja põhiseaduslikult selle üksikutest liikmesriikidest eraldiseisvaks, nii nagu Saksamaa keskvalitsus liidumaadest või USA keskvõim osariikidest. See on kõige olulisem põhiseaduslik samm neile, kes soovivad rajada Euroopa Ühendriike, muuta Euroopa Liitu liitriigiks, iseseisvaks rahvusvaheliseks jõuks.
Põhiseadusel rajanev EL võib teiste föderaalriikidega võrreldes osutuda esialgu küll nõrgemaks ja demokraatlikumaks kui mõni teine suur föderaalriik, näiteks USA või Venemaa.
Kuid Euroopa põhiseaduse lepingu jõustumisel saab Euroopa Liidust kahtlemata ühendus, millesse kuulumine pole kooskõlas kehtiva Eesti põhiseaduse sätete ja aluspõhimõtetega.
Kujunenud olukorrast väljapääsuks on kaks teed. Esiteks, töötada juba sel aastal välja Eesti põhiseaduse muutmisettepanekud, milleks võiks moodustada rahvaassamblee, konvendi, kuhu kuuluksid Eesti Põhiseaduse Assamblee, Riigikogu ja Eestist valitud Euroopa Parlamendi liikmed, kohalike omavalitsuste ning valitsusväliste organisatsioonide esindajad.
Teiseks tuleb jääda lootma, et mõnes liikmesriigis (näiteks Prantsusmaal juba 29. mail, Taanis k.a septembris või Suurbritannias 2006. a) kukub läbi referendum Euroopa põhiseaduse lepingu ratifitseerimiseks, mis annaks võimaluse lõpetada Euroopa põhiseaduse lepingu ratifitseerimismenetlus Eestis, ning kehtima jääb praeguseks kujunenud olukord.

Jaga |

Tagasi uudiste nimekirja

Nimi
E-mail

Loe kommentaare (0)